АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ УЧЕБНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ 2010

Хиты: 78 | Рейтинг:

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ  УЧЕБНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ 2010

ПРЕДИСЛОВИЕ

В современном обществе для поддержания незыблемости конституционного строя и неукоснительного соблюдения всех законов, помимо организационных мер, используются и правовые средства с возможностью применения мер принуждения. Неотвратимость ответственности непосредственно вытекает из принципа всеобщей обязательности закона.

Одна из особенностей административного права состоит в очень широком спектре регулируемых им общественных отношений. Они имеют место в области государственного управления и регулирования экономикой, социальной сферой, обороной и безопасностью, культурным развитием и т.д. Все это обусловливает необходимость формирования специальных мер охраны этих отношений, важнейшей из которых выступает административная ответственность.

Административная ответственность является одним из наиболее широко используемых видов юридической ответственности и действенным способом воздействия государства на нарушителей установленных правил и обеспечения, таким образом, законности и правопорядка.

Переход к рыночным отношениям, появление хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм закономерно умножило сферы применения административной ответственности и упрочило ее значение. Процедуры применения административной ответственности упрощены по сравнению с уголовным производством. В отличие от гражданско-правовой ответственности административная применяется преимущественно во внесудебном порядке. Все это дает возможность считать административную ответственность достаточно оперативным средством реагирования на правонарушения. В то же время наличие административно-правовых гарантий лиц, привлекаемых к административной ответственности, позволяет обеспечить законность при ее применении.

Многообразие круга общественных отношений, охраняемых нормами законодательства об административной ответственности, влечет также постоянные изменения законодательства об этом виде ответственности. Так, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, объединяющий нормы об административной ответственности на федеральном уровне, с момента его принятия (2001 год) по настоящее время внесено свыше ста изменений.

Совершенствование законодательства обусловливает возникновение определенных сложностей в теории и на практике при обращении к нормам об административной ответственности. В предлагаемом учебно-практическом пособии рассматриваются как теоретические основы института административной ответственности, так и сложные вопросы их применения различными органами государственной власти и местного самоуправления, а также их должностными лицами.

Глава 1. ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

1.1. Понятие административной ответственности

Нет сомнения, что административная ответственность - один из наиболее востребованных социальной практикой институтов системы российского права. Социальное значение данной правовой категории прежде всего обусловлено ее местом в системе правового регулирования общественных отношений.

Административная ответственность представляет собой важнейший элемент метода административно-правового регулирования. Как известно, всем группам общественных отношений, предопределяющим формирование отраслей права, присущ свой собственный метод правового регулирования. Его назначение состоит в придании юридических свойств наиболее значимым особенностям определенной группы общественных отношений. Данные особенности определяют однородный характер общественных отношений, требуют юридического воздействия и в конечном итоге обосновывают необходимость выделения той или иной отрасли права.

Административное право юридически опосредует большую группу властных отношений с участием органов исполнительной власти. Это отношения, связанные с осуществлением организационно не подчиненными субъектами обязательных для исполнения решений органов исполнительной власти. Существенной особенностью данных отношений является потребность в их защите, необходимость характерных санкций, обеспечивающих устойчивое функционирование властно-организационных социальных связей. Данную задачу и призван выполнить институт административной ответственности. Он представляет из себя совокупность норм охранительного характера, действие которых связано с посягательством на стабильность властно-организационных связей общества.

Следует обратить внимание на широкое использование административной ответственности в процессе формирования других отраслей права, когда специфические механизмы защиты, выработанные в рамках отрасли административного права для обеспечения исполнительно-распорядительных отношений, применяются как средство юридического воздействия и в иных группах общественных отношений.

В литературе обоснованно отмечается, что вопрос о видах юридической ответственности органически связан с проблемой правового регулирования, что различные способы обеспечения прав и обязанностей участников общественных отношений являются одним из элементов метода правового регулирования <1>. Используемый определенной отраслью права метод правового регулирования, естественно, в первую очередь характеризуется избранным видом юридической ответственности. Фактически юридическая ответственность выступает не только важнейшим элементом метода правового регулирования, но и критерием формирования отраслей права. Характер и специфика отрасли права во многом обусловлены характером применяемой в данной отрасли юридической ответственности.

--------------------------------

<1> См.: Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М., 1961. С. 61 - 71.

Вместе с тем представляется нецелесообразным разграничивать виды юридической ответственности в соответствии с существующими отраслями права. Следует согласиться с Р.О. Халфиной в том, что одни и те же виды ответственности могут применяться в отношениях, регулируемых различными отраслями права. Предложения, основывающиеся на различиях видов ответственности в зависимости от отрасли права, в конечном счете приводят к классификации, отражающей специфику далеко не всех отраслей <1>. Ведь ответственность - хотя и ключевой, но не единственный элемент метода правового регулирования, его специфику определяет сочетание всей совокупности структурных элементов данного правового явления. Поэтому нам представляется обоснованным и оправданным то положение, при котором административная ответственность выступает не только важнейшим институтом административного права, но и используется в качестве элемента метода правового регулирования другими отраслями права. Так, например, таможенное право, которое признается самостоятельной отраслью российского права, в качестве средства юридической защиты использует институт административной ответственности. С другой стороны, само административное право, обладая собственным видом юридической ответственности, допускает возможность применения в качестве наказания за административные правонарушения мер дисциплинарной ответственности. Все вышеизложенное позволяет нам говорить об административной ответственности как о важнейшем институте отечественного права, роль которого в регулировании общественных отношений только расширяется и еще не в полной мере осознана обществом.

--------------------------------

<1> См.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 334.

В юридической литературе сложилось общепринятое представление о том, что сущностью административной ответственности является применение к правонарушителю (физическому или юридическому лицу) предусмотренной санкцией административно-правовой нормы меры административного принуждения (административного наказания) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Рогачева О.С. Административная ответственность: Учеб. пособие. Воронеж, 2005. С. 18.

Административной ответственности как виду юридической ответственности присущи определенные черты.

Во-первых, административная ответственность представляет собой государственное принуждение. Оно выражается в возможности применения кары (наказания) по отношению к правонарушителю.

Административное право предусматривает в качестве средств обеспечения исполнительно-распорядительных отношений несколько видов государственного принуждения. К ним относятся предупредительное принуждение, пресекательное принуждение, меры восстановительного принуждения, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, меры административной ответственности. Каждый из вышеперечисленных видов принуждения имеет свое назначение. Предупредительные меры направлены на предупреждение правонарушений, на устранение условий, способствующих их совершению. Восстановительные и пресекательные средства, как подчеркивает Д.Н. Бахрах, прямо, непосредственно восстанавливают правопорядок, прекращают неправомерное поведение (снос самовольно возведенных строений, взыскание недоимки и др.). Это средства прямого побуждения к обеспечению правопорядка <1>. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях направлены на выяснение истины при рассмотрении дел об административных правонарушениях и являются гарантией вынесения справедливого решения по делу.

--------------------------------

<1> См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 447.

Все вышеперечисленные виды мер административного принуждения выступают в качестве определенных ограничений, запретов, обязанностей, направленных на обеспечение правового порядка, и только меры административной ответственности представляют собой наказание (кару) субъекта, виновного в совершении правонарушения. Таким образом, административную ответственность можно охарактеризовать как карательное государственное принуждение, цель которого состоит в наказании.

Во-вторых, основанием административной ответственности выступает административное правонарушение. Кодекс РФ об административных правонарушениях <1> (далее - КоАП РФ) определяет административное правонарушение как виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

Объектом административного правонарушения выступает устойчивое функционирование определенной группы общественных отношений. Для этой группы общественных отношений характерны следующие черты:

- это организационно-властные отношения, одним из участников которых выступает орган исполнительной власти. Данные отношения складываются между организационно не соподчиненными субъектами. Содержанием данных отношений являются субъективные права и юридические обязанности участников по реализации властного предписания;

- эти отношения носят односторонний характер. Орган исполнительной власти наделен полномочием принимать властное предписание, а другой участник отношения обязан исполнить данное предписание;

- данные отношения имеют публично-правовой характер. В нормальном функционировании этих отношений выражен интерес всех членов общества.

Наличие вышеперечисленных признаков позволяет говорить об административно-правовой сущности общественных отношений.

В зависимости от характера наступающих юридических последствий можно выделить две группы правонарушений административного характера. К первой группе относятся административные правонарушения, предусмотренные в законе в качестве таковых. В этой связи следует согласиться с И.В. Максимовым в том, что указание на природу деяния как административного правонарушения должно быть сформулировано законодателем прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено в законе непосредственно с определением прежде всего состава административного правонарушения как объективной формы выражения признаков такового <1>. Данная группа правонарушений влечет применение административных наказаний, которые также должны быть предусмотрены в законе в качестве таковых. Административные правонарушения определяются КоАП РФ, а также законами субъектов РФ об административных правонарушениях.

--------------------------------

<1> См.: Максимов И.В. Квазиадминистративные наказания (методология вопроса) // Вестник СГАП. 2008. N 1. С. 64.

Вторая группа правонарушений административного характера представляет собой совокупность деяний, которые не определяются в законодательстве как административные правонарушения, но имеют очевидное административно-правовое содержание. Данную группу правонарушений характеризует применение наказаний, предусмотренных не КоАП РФ, а иными федеральными законами. "Набор мер ответственности, находящихся за пределами административно-деликтного регулирования, многообразен и их связь с нарушениями административных правил, не называемыми административными правонарушениями лишь по формальным соображениям, обусловила формирование в науке административного права теории ответственности в административном порядке, что не тождественно понятию "административная ответственность" в собственном смысле" <1>. Таким образом, мы вынуждены признать, что в российском законодательстве за нарушение административных правил установлено два вида ответственности: административная ответственность, формально определенная в законодательстве об административных правонарушениях, и ответственность, применяемая в административном порядке, предусмотренная иными федеральными законами за правонарушения административного характера. Так, Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" <2> допускает применение судебным приставом - исполнителем такого наказания, как исполнительный сбор, в случае неисполнения исполнительного документа без уважительных причин в срок, установленный для добровольного исполнения данного документа. Статья 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <3> устанавливает, что в случаях нарушения антимонопольного законодательства предусматривается ликвидация юридического лица.

--------------------------------

<1> Максимов И.В. Указ. соч. С. 62.

<2> СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4849.

<3> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.

Возможность существования подобных деяний (содержащих признаки административных правонарушений, но не заявленных в законе в качестве административных правонарушений) допускает как научное, так и судебное толкование действующего законодательства. Так, Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <1> отметил, что "в случае привлечения к ответственности, предусмотренной нормами Налогового кодекса Российской Федерации или Федерального закона "Об исполнительном производстве", содержащими признаки административного правонарушения, производство по делу должно осуществляться в порядке, предусмотренном КоАП РФ (часть 3 статьи 1.7 КоАП РФ, часть 2 статьи 10 НК РФ)" <2>.

--------------------------------

<1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 6.

<2> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 31; 2000. N 32. Ст. 3440.

Мы видим, что основанием административной ответственности является не всякое деяние, посягающее на организационно-властные отношения, а только такое, которое формально определено как административное правонарушение КоАП РФ или законами субъектов РФ. Формальная закрепленность выступает важнейшим признаком как административного правонарушения, так и административной ответственности.

В-третьих, административная ответственность выражается в применении административных наказаний. Закон устанавливает, что административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения.

Административные наказания отличает от иных мер административного принуждения несколько признаков:

- меры административной ответственности предусмотрены в санкции административно-правовой нормы, в отличие от предупредительных мер, мер пресечения, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, которые представляют собой обязанности, запреты или ограничения, содержащиеся в диспозиции норм административного права;

- меры административной ответственности являются мерами карательного характера, мерами наказания, в отличие от мер восстановительного принуждения;

- в отличие от других мер наказания за нарушения административных правил, меры ответственности имеют абсолютно определенный характер и устанавливаются КоАП РФ.

Административное наказание выступает правовой категорией, тесно связанной с таким правовым явлением, как административное правонарушение. Как и административное правонарушение, административное наказание требует формального закрепления в качестве такового в законодательстве об административных правонарушениях. В том случае, когда в качестве наказания за нарушения административных правил применяются меры, которые не определены в законе как меры административной ответственности, то мы говорим о так называемых мерах "квазиадминистративной" ответственности. Данное понятие сформировалось и устоялось в науке административного права. Таким образом, в зависимости от характера нарушения административных правил применяются либо меры административной ответственности, либо меры "квазиадминистративной" ответственности. При совершении административных правонарушений применяются меры первой группы, при совершении иных нарушений административных правил, о которых мы говорили выше, действуют меры второго вида.

Если перечень мер административной ответственности нам известен и четко определен в КоАП РФ, то для установления мер "квазиадминистративной" ответственности необходим анализ действующего законодательства. Так, Ю.С. Адушкин относит к мерам "квазиадминистративной" ответственности: лишение журналиста аккредитации; письменное предупреждение регистрирующего органа, Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций учредителю, редакции, главному редактору, последствием вынесения которого неоднократно в течение года может быть прекращение или приостановление СМИ по иску тех же органов (аналогично - общественные объединения); решение антимонопольного органа о принудительном разделении (выделении) организации монополиста; лишение права заниматься определенными видами внешнеэкономической деятельности; запрещение или ограничение отдельных операций на рынке ценных бумаг сроком до шести месяцев; приостановление лицензии и разрешений, а также их лишение (прекращение, отзыв, аннулирование) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Адушкин Ю.С. Новый КоАП Российской Федерации - все ли учтено на стадии доработки? // Журнал российского права. 2000. N 11. С. 37.

От мер "квазиадминистративной" ответственности необходимо отличать меры других видов административного принуждения. В настоящее время между представителями науки административного и финансового права продолжается спор о правовой природе санкций, налагаемых за нарушение законодательства о налогах и сборах. Ряд ученых признают налоговую ответственность разновидностью финансовой ответственности, которая, в свою очередь, фактически является самостоятельным видом юридической ответственности <1>. Следует согласиться с О.С. Рогачевой в том, что основная особенность финансовой (налоговой) ответственности заключается в том, что помимо штрафных санкций она предусматривает и правовосстановительные санкции, которые стимулируют исполнение физическими и юридическими лицами обязанностей, предусмотренных финансовым (налоговым) законодательством, а также обеспечивают компенсацию ущерба, причиненного государству в результате их противоправного поведения <2>.

--------------------------------

<1> См.: Кучеров И.И., Судаков О.Ю., Орешкин И.А. Налоговый контроль и ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах. М., 2001. С. 124 - 144.

<2> См.: Рогачева О.С. Указ. соч. С. 14.

На наш взгляд, нет оснований для признания самостоятельности финансовой или налоговой юридической ответственности. При взыскании недоимок и налоговой пени имеет место административное принуждение восстановительного характера. Данные меры воздействия направлены на восстановление нарушенного налогового обязательства, которое, по своей сути, является административно-правовым, так как представляет собой властно-организационное отношение между органами исполнительной власти и иными субъектами права по поводу обязанности платить налоги. Административно-правовая природа налогового правоотношения была обоснована в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции" <1>. В этом Постановлении подчеркивается, что налоговые правоотношения основаны на властном подчинении одной стороны другой. Они предполагают субординацию сторон, одной из которых - налоговому органу, действующему от имени государства, - принадлежит властное полномочие, а другой - налогоплательщику - обязанность повиновения. Требование налогового органа и налоговое обязательство налогоплательщика следуют не из договора, а из закона. С публично-правовым характером налога и государственной казны и с фискальным суверенитетом государства связаны законодательная форма учреждения налога, обязательность и принудительность его изъятия, односторонний характер налоговых обязательств. Вследствие этого спор по поводу невыполнения налогового обязательства находится в рамках публичного (в данном случае налогового), а не гражданского права.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 197.

Так как обязанность платить налоги не является следствием добровольных договорных отношений, а возникает в результате односторонней властной деятельности государства, то она и должна обеспечиваться административно-правовыми средствами защиты, мерами административного принуждения.

В то же время применение иных мер воздействия карательного характера (штрафов) в качестве наказания за посягательство за неисполнение налоговых обязательств позволяет говорить о наличии мер "квазиадминистративной" ответственности. Вышеуказанное Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П устанавливает, что "иного рода меры, предусмотренные данными статьями, а именно взыскание всей суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли), а также различного рода штрафов, по своему существу выходят за рамки налогового обязательства как такового. Они носят не восстановительный, а карательный характер и являются наказанием за налоговое правонарушение, т.е. за предусмотренное законом противоправное виновное деяние, совершенное умышленно либо по неосторожности. При производстве по делу о налоговом правонарушении подлежат доказыванию как сам факт совершения такого правонарушения, так и степень вины налогоплательщика. При наличии налогового правонарушения орган налоговой полиции вправе принять решение о взыскании штрафа с юридического лица. Это решение, по смыслу статьи 45, части 1 и 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации, может быть в установленном порядке обжаловано юридическим лицом в вышестоящий налоговый орган и (или) в суд. В случае такого обжалования взыскание штрафа не может производиться в бесспорном порядке, а должно быть приостановлено до вынесения судом решения по жалобе налогоплательщика".

Полномочие же налогового органа властно обязывающим образом налагать штрафы за нарушение требований налогового законодательства означает, что им применяются санкции, по сути являющиеся административно-правовыми, а не уголовно-правовыми или гражданско-правовыми, т.е. имеет место административно-правовая ответственность за налоговые правонарушения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Рогачева О.С. Указ. соч. С. 15.

Возможность существования в законодательстве мер "квазиадминистративной" ответственности представляется нам неудачной законотворческой практикой. Такое положение позволяет устанавливать и применять карательное административное принуждение вне существующей процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях, что, несомненно, нарушает права привлекаемых к ответственности лиц. Представляется, что все существующие в законодательстве меры ответственности за нарушения административных правил должны быть систематизированы в КоАП РФ. И.В. Максимов предлагает следующую систему мер административной ответственности: 1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; 4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; 5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу; 6) лишение специального права, предоставленного юридическому лицу; 7) дисквалификация; 8) административное приостановление деятельности; 9) принудительное прекращение деятельности или принудительная ликвидация юридического лица либо его обособленного структурного подразделения; 10) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; 11) административный арест <1>.

--------------------------------

<1> См.: Максимов И.В. Указ. соч. С. 71.

В-четвертых, условием применения административной ответственности выступает определенная процедура - производство по делам об административных правонарушениях. Данная процедура регламентирует порядок возбуждения, рассмотрения, пересмотра дел об административных правонарушениях, определяет правовой статус участников. Производство по делам об административных правонарушениях выступает гарантией соблюдения прав привлекаемых к административной ответственности лиц. Значительная роль в производстве по делам об административных правонарушениях уделена суду. Ведь наказания, связанные с изоляцией от общества (административный арест), с лишением прав собственности (возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения), с ограничением специальной дееспособности (дисквалификация, лишение специального права, административное приостановление деятельности), могут налагаться только судом. Вместе с тем потребность общества в оперативном реагировании власти на различные правонарушения диктует необходимость и во внесудебной процедуре административного производства. Органы исполнительной власти, комиссии по делам несовершеннолетних вправе рассматривать дела об административных правонарушениях. Однако и внесудебное рассмотрение должно проходить по правилам, установленным производством по делам об административных правонарушениях и регламентированным КоАП РФ.

Процессуальная форма выступает важнейшим условием признания лица виновным и применения к нему мер административного наказания. Эта форма должна быть соблюдена независимо от того, какой орган рассматривает дело, и предусмотрена ли она в специальном законе. Так, Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 12 мая 1998 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан" <1> установил, что из абз. 6 ст. 6 Закона РФ от 18 июня 1993 г. N 5215-1 "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" <2> следует, что предусмотренные ч. 1 ст. 7 этого Закона штрафы налагаются на предприятия и физических лиц только в том случае, если они виновны в нарушении данного Закона. Соответствующие же нормы процессуального права, на основании которых осуществляется доказывание вины и в целом производство по делам о нарушениях правил применения контрольно-кассовых машин, в самом Законе отсутствуют.

...


Цена: 10.00 RUB
Количество:
Отзыв