АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ

Хиты: 165 | Рейтинг:

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ

ПРЕДИСЛОВИЕ

Учебник "Административная юрисдикция налоговых органов" приобретает особую актуальность, так как налоговые и иные государственные органы занимают ведущие позиции по объему административно-юрисдикционных полномочий в налоговой сфере. Анализ, сопоставление правового регулирования деятельности указанных субъектов административной юрисдикции и практической реализации норм административного, административно-процессуального и налогового права нуждаются в особом изучении, потому что непосредственно затрагивают наиболее существенные субъективные права граждан и организаций. Учебник предназначен для квалифицированной подготовки специалистов в налоговой сфере.

Целевое назначение учебника - сформировать у студентов профессиональные знания, умения и навыки работы с нормами административного, налогового и др. законодательства Российской Федерации, а также их грамотного применения в дальнейшей практической деятельности при разрешении административных споров в налоговой сфере.

Особенностью изучения учебника по административной юрисдикции налоговых органов является большое количество и постоянное изменение нормативных правовых актов. Поэтому рекомендованный список нормативных актов и литературных источников не является исчерпывающим и будет корректироваться в процессе занятий.

Учебник подготовлен авторским коллективом кафедры административного права, утвержден и рекомендован решением Учебно-методического совета юридического факультета ВГНА Минфина России.

В содержание учебника включены темы, раскрывающие основные вопросы административной юрисдикции в налоговой сфере, вопросы для самопроверки, тестовые задания, а также рекомендуемая литература. Каждая тема увязывается с деятельностью налоговых органов.

В учебнике изложены сущность и субъекты административной юрисдикции в налоговой сфере, дана общая характеристика видов юридической ответственности и подробно рассмотрено производство по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов. Уделено внимание иным административно-юрисдикционным производствам, осуществляемым налоговыми органами (производство по жалобам, дисциплинарное производство и др.). Самостоятельная глава учебника посвящена информационным и организационно-правовым основам обеспечения административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов.

Особое внимание акцентируется на взаимодействии налоговых органов с финансовыми, иными контрольно-надзорными и правоохранительными органами, что должно помочь выпускникам Академии в их профессиональной деятельности.

Учебник предназначен для студентов, магистрантов и аспирантов, обучающихся по направлению "Юриспруденция" и "Налоги и налогообложение", а также для преподавателей, научных работников и лиц, осуществляющих практическую деятельность в налоговой сфере.

Глава 1. ПОНЯТИЕ, ИСТОЧНИКИ И СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ В НАЛОГОВОЙ СФЕРЕ

Тема 1.1. Место административной юрисдикции в административном процессе и виды административно-юрисдикционных производств

После изучения данной главы студент будет знать: понятие и содержание административной юрисдикции (внесудебной); место административной юрисдикции в административном процессе; виды административно-юрисдикционных производств; особенности административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов;

уметь: логически и грамотно комментировать основные положения законодательства, регламентирующего различного рода административно-юрисдикционные производства; проводить анализ норм законодательства об административно-юрисдикционных производствах;

владеть: системой знаний, позволяющих определять виды административно-юрисдикционных производств; приемами юридической техники, необходимой для составления юридических документов, присутствующих в административно-юрисдикционных производствах; методами сбора, анализа и оценки правовой информации об административно-юрисдикционных производствах.

§ 1. Место административной юрисдикции в административном процессе

Административный процесс призван системно регулировать государственное управление - деятельность преимущественно органов исполнительной власти, осуществляющих управленческий процесс при помощи административно-процессуальных норм.

Прежде всего следует отметить несистемность административного процесса. Требование системности является одним из базовых к любому явлению и должно включать в себя определенные структурные элементы, которые находятся в строго определенной взаимосвязи и взаимодействии. Только при наличии общепринятой системы административный процесс сможет эффективно функционировать как единая и весьма сложная система.

Имеющиеся в России концепции административного процесса не позволяют комплексно и целостно охватить современную систему административного процесса, что, в свою очередь, снижает эффективность функционирования в целом государственной власти, органов государственного управления.

До сих пор в административном праве и процессе идут жаркие споры не только о сущности административного процесса, но и о его системе и структурных элементах.

Такое явление, возможно, объясняется тем, что в традиционном юридическом смысле понятие "процесс", как правило, отождествляется с деятельностью судебных органов по рассмотрению и разрешению конкретных уголовных, гражданских, трудовых и прочих дел (уголовный и гражданский процесс). Однако в подобном понимании процесс сводится лишь к правоохранительной деятельности, составляющей главное содержание деятельности судебных органов - функции правосудия.

Основы существующих в настоящее время двух концепций - "юрисдикционного" <1> и "управленческого" <2> подхода к сущности и содержанию административного процесса были заложены в середине 60-х годов прошлого столетия, и до сих пор имеются сторонники названных концепций.

--------------------------------

<1> Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.

<2> Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968.

Согласно юрисдикционной концепции административный процесс - "особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения" <3>, "регламентированная законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения" <4>.

--------------------------------

<3> Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 11.

<4> Там же. С. 16.

Большинство ученых, начиная со времен советского административного права, признавали понятие административного процесса в более широком смысле. К ним относятся Д.Н. Бахрах, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, Г.И. Петров, В.Д. Сорокин, С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская. Пожалуй, наиболее четко раскрыл сущность административного процесса в СССР А.П. Коренев: "Советский административный процесс есть деятельность, состоящая в реализации полномочий по осуществлению функций государственного управления и применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, установленных законодательством" <5>. Обстоятельно обосновал управленческую концепцию и до конца жизни ее развивал известный ученый-административист В.Д. Сорокин <6>.

--------------------------------

<5> Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М.: Юридическая литература, 1970. С. 67 - 68.

<6> Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2002. 474 с.

В современных научных трудах и учебниках по административному праву и административно-процессуальному праву структура административного процесса различна.

С.Н. Махина предлагает включить три вида производств: основные, специальные и особое (производство по обращениям граждан) <7>. И.И. Кононов, придерживаясь традиционных взглядов на соотношение "процесс" и "производство", включает в административный процесс следующие две разновидности: административно-распорядительный процесс и административно-охранительный, далее подразделяющиеся на административные производства <8>.

--------------------------------

<7> Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999. С. 73 - 89.

<8> Кононов И.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2000. С. 67 - 134, 140 - 231.

И.В. Панова также предлагает разделять административный процесс на виды процессов: 1) административно-нормотворческий процесс; 2) административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный процесс - вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную, неюрисдикционную деятельность) процесс и 3) административно-юрисдикционный процесс. Каждый из трех перечисленных процессов, в свою очередь, включает определенные административные производства <9>. Позиция ученого полностью совпадает с мнением одного из ведущих ученых-административистов - Д.Н. Бахраха <10>. При этом позднее в 3-м издании учебника "Административно-процессуальное право России" И.В. Панова, раскрывая предмет административно-процессуального права, выделяет три блока отношений:

--------------------------------

<9> Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 8 - 9.

<10> Бахрах Д.Н. (в соавторстве - Россинский Б.В., Старилов Ю.Н.) Административное право: Учебник для ВУЗов. М.: Норма, 2004. С. 547; Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для ВУЗов. М.: БЕК, 1996. С. 153 - 156.

- административно-процессуальную деятельность исполнительных органов публичной власти и Банка России, включающую три вышеперечисленные разновидности административного процесса;

- административные процедуры, охватывающие внутриорганизационную процедурную деятельность администрации;

- административное судопроизводство, в рамках которого рассматриваются три категории административных дел: "жалобные дела... административное судопроизводство в собственном смысле слова... и административно-судебное санкционирование" <11>.

--------------------------------

<11> Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М.: Норма-ИНФРА-М, 2011. С. 15 - 16.

Как правило, авторы учебников, изданных в последние годы, выделяют две основные составляющие административного процесса: административно-процедурную и административно-юрисдикционную, состоящую соответственно из процедурных производств и административно-юрисдикционных производств <12>. Схожую точку зрения имеет А.П. Алехин, выделяя внесудебную процессуальную деятельность (правотворческую и правоприменительную, а также рассмотрение государственными органами споров) и административное судопроизводство (процесс). Внесудебный управленческий процесс ученый дифференцирует на административно-процедурную и административно-юрисдикционную процессуальную деятельность. В целом административно-процессуальная деятельность в зависимости от однородности дел подразделяется на виды - отдельные административные производства <13>.

--------------------------------

<12> См., например: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учебник. М.: Эксмо, 2005. С. 332; Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2006. С. 391 - 418.

<13> Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М.: Зерцало, 2007. С. 363.

Большинство ученых-административистов сходятся во мнении, высказанном А.В. Мелехиным: "Основу для формирования понятия административного процесса в широком (правоприменительном) и узком (правоохранительном) смысле составляет административно-процессуальная деятельность, подразделяющаяся на административно-процедурную и административно-юрисдикционную" <14>.

--------------------------------

<14> Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций // СПС "КонсультантПлюс".

Собственную концепцию системы административного процесса предлагает известный ученый Ю.А. Тихомиров, который выделяет позитивную и коллизионную части административного процесса. Особое внимание он уделяет международным актам, в частности документам Совета Европы, "способствующим активной реализации гражданами своих прав в отношениях с администрацией и их надежной защите" <15>. По мнению ученого, в административном процессе, исходя из классификации административно-процессуальных норм по формам, определяемым их целевым и функциональным назначением, "допустимо выделить: 1) общие процедуры (регламенты, правила) деятельности исполнительных органов и других организаций; 2) специальные процедуры, порядок разрешения тех или иных дел (земельных, жилищных и др.); 3) коллизионные процедуры, посвященные разбору коллизионных, конфликтных ситуаций и споров" <16>. По сути дела, Ю.А. Тихомиров охватывает все сферы деятельности управленческих органов и предлагает нормативно их закрепить административными процедурами и регламентами, включая и административно-юрисдикционную деятельность органов исполнительной власти (коллизионные процедуры), и "смешанные административно-судебные процедуры".

--------------------------------

<15> Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М.: Изд. Ю.А. Тихомирова, 2005. С. 603 - 632.

<16> Там же. С. 606.

Наиболее созвучные с точкой зрения одного из авторов данного учебника взгляды изложены крупнейшим ученым-административистом Н.Г. Салищевой в 2007 году, логично предлагающей рассматривать три вида административного процесса: административные процедуры, административную юрисдикцию и административную юстицию. Но при этом Н.Г. Салищева рассматривает административные процедуры "прежде всего как внешнее проявление публичных полномочий органами власти..."; административную юрисдикцию не только в административном порядке, но и судьями; а административную юстицию как "судебный контроль за деятельностью публичной администрации в ее взаимоотношениях с гражданами и организациями, т.е. с неподчиненными субъектами" <17>.

--------------------------------

<17> Административное право России: Курс лекций / К.С. Бельский и др.; под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: ТК Велби; Проспект, 2007. С. 505 - 522.

Объединенная концепция системы административного процесса основана на положениях теории права и государства, теории государственного управления, конституционного права и процесса, административного права и процесса <18>. Схематично систему административного процесса можно представить следующим образом (см. рис. 1).

--------------------------------

<18> Лапина М.А. Объединенная концепция системы административного процесса. М.: Юрист; Юридический мир. 2012. N 3. С. 38 - 43.

Существование любого общества предполагает наличие определенного государственного образования. Государство находится в тесной взаимосвязи с правом (его нормами). В основе построения системы административного процесса находится гражданин, его права, обязанности в государственном управлении, гарантии реализации его прав и обязанностей органами публичной власти. Административно-правовое положение индивидуума, его статус основываются на взаимодействии с государством, от которого исходит система правовых норм. Создавая нормы права, государство действует непосредственно через свои уполномоченные на то органы или же опосредованно путем передачи своих полномочий негосударственным организациям. При этом само государство и государственная власть должны носить правовой характер. Подавляющее большинство теоретиков права, с которыми следует согласиться, считают, что нормы права обусловливаются правотворческой деятельностью государства, издаются или санкционируются им. Право охраняется и обеспечивается государством, а в случае нарушения требований, содержащихся в нормах права, применяется государственное принуждение <19>.

--------------------------------

<19> Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учеб. М.: ТК Велби; Проспект, 2006. 768 с. С. 337, 339.

В целом право, все его отрасли служат правовым обеспечением управления в обществе, управления государством, государственными делами. Основные функции государство осуществляет на основе принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную не по содержанию их деятельности, а по ее формам - законодательство, управление и правосудие.

Государственное управление в узком смысле опосредуется конституционным и административным правом. Административное право регулирует организацию и деятельность специального аппарата - органов исполнительной власти, собственно управленческую деятельность <20>.

--------------------------------

<20> Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М.: Изд. Ю.А. Тихомирова, 2005. С. 38.

Управленческая, исполнительная деятельность осуществляется в определенной последовательности. Эта последовательность совершения управленческих действий и операций и составляет процесс государственного управления (управленческий процесс). Управленческий процесс - это важнейший элемент всего механизма социального управления. Благодаря управленческому процессу обеспечивается динамичное функционирование всей системы управления.

Порядок совершения управленческих действий регламентируется нормами права, и в связи с этим процесс приобретает юридический характер.

Управленческий процесс присущ любой юридически значимой деятельности, содержит ее программу и выступает существенной ее составляющей. Применение полномочий и осуществление функций субъектами исполнительной власти в сфере управления происходят на основе управленческих отношений, которые регулируются нормами административного права.

Управленческие процессуальные действия регулируются административно-процессуальными нормами. Следовательно, административный процесс - это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность, направленная на разрешение индивидуальных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то органами исполнительной власти Российской Федерации, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами административно-процессуальных отношений. Административный процесс направлен на обеспечение правильной реализации материальных норм административного права и иных отраслей права, которые неотделимы от административно-процессуальных норм в том смысле, что процесс есть форма реализации, претворения в жизнь предписаний, содержащихся в материальных нормах права.

Он основан на принципах законности; объективности (материальной истины); равенства человека и гражданина перед законом и органом, разрешающим дело; гласности административного процесса; а также ответственности за нарушение правил процесса и за принятый акт (решение).

Административный процесс охватывает широкий круг общественных отношений, имеет сложную структуру административных процедур и производств, регулируется многочисленными нормами административного и административно-процессуального права. Он основан на нормах Конституции РФ, согласно которой (п. "к" ч. 1 ст. 72) самостоятельными звеньями, находящимися в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, является административное и административно-процессуальное законодательство, а ст. 118 закрепляет наряду с другими административное судопроизводство. При этом каждый орган государственной власти (законодательной, исполнительной или судебной) осуществляет свою деятельность в определенной процессуальной форме: законодательный - в форме законодательного процесса, исполнительный (административный) - посредством административного процесса, орган правосудия - путем судопроизводства (конституционного, гражданского, уголовного и административного).

Административно-процессуальное право реализует материальные нормы многих отраслей права. Эта отрасль обслуживает правотворческую и правоприменительную деятельность главным образом исполнительных органов власти. Безусловно, природа такой деятельности органов исполнительной власти является административно-процессуальной независимо от того, на материальных нормах какой отрасли права они основаны. При этом исполнительная власть действует единообразно, применяя нормативно установленные правила проведения однотипных административных процедур или производств, которые определяются спецификой ее деятельности.

Административно-процессуальная деятельность регламентирована юридическими процессуальными нормами и обладает признаками властного характера. Она представляет собой целевую деятельность, направленную на достижение определенных юридических результатов и оформляемую в документах. По сути административно-процессуальная деятельность представляет собой "правовую оболочку" управленческого процесса.

При этом сам управленческий процесс при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности значительно шире понятия административно-процессуальной деятельности и включает в себя, наряду с правовыми, и неправовые (организационные, материально-технические) формы. До сих пор многие управленческие отношения не подвергаются административно-процессуальному регулированию.

Административный процесс имеет сложную структуру видов процедур и производств, отличающихся друг от друга целями, задачами и предметом регулирования отношений, принятых решений и регламентируемых специальными административно-процессуальными нормами.

Административно-процессуальная деятельность органов исполнительных власти включает в себя следующие виды деятельности: а) правотворчество; б) правоприменение, последнее делится на: позитивные формы правоприменения - регулятивную (исполнительно-распорядительную или правонаделительную деятельность) и правоохранительную (административно-юрисдикционную деятельность) формы правоприменения. Данные виды административно-процессуальной деятельности и образуют административный процесс органов исполнительной власти.

Правотворчество включает нормотворческие административные процедуры по созданию (принятию, изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти в целях формирования правовой базы в основном процессуального характера для реализации законов.

При раскрытии такого вида деятельности органов исполнительной власти, как правоприменение, уместно остановиться на соотношении административных процедур, осуществляемых органами исполнительной власти в рамках своей регулятивной деятельности, и административных (административно-юрисдикционных) производств, осуществляемых в рамках административно-юрисдикционной деятельности.

Между административными процедурами и административными производствами имеются существенные различия. Если нормотворческие и регулятивные административные процедуры имеют позитивную направленность (например, регистрационная процедура - регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; разрешительная процедура - разрешение на временное проживание в Российской Федерации иностранных граждан; лицензирование отдельных видов деятельности; поощрительные процедуры со стороны государства и др.) и их целевым назначением является выполнение органами исполнительной власти своих непосредственных полномочий, осуществляемых в административно-процессуальной форме, то административные (административно-юрисдикционные) производства имеют охранительную направленность, возникают при наличии спора или нарушения норм права и необходимы для разрешения административных дел, споров, реализации санкций и защиты охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного и иного характера).

Результатом правотворческой административной процедуры является нормативный акт управления, результатом регулятивной административной процедуры - ненормативный (индивидуальный) акт по оказанию публичной услуги или выполнению иных функций органа исполнительной власти, а результатом административно-юрисдикционного производства является ненормативный акт по разрешению спора, по применению мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного или материального характера).

Административные процедуры и производства имеют свою структуру, которая установлена определенными нормативными правовыми актами. Административные процедуры состоят из последовательно совершаемых действий, которые, как правило, нормативно закреплены в административных регламентах (их еще называют алгоритмом действий), утвержденных соответствующими приказами органов исполнительной власти. Административные производства, как правило, состоят из определенных стадий, обусловленных, с одной стороны, своей обособленностью и предполагающих свой юрисдикционный (правоохранительный) цикл, включающий совокупность родственных правоотношений. Сами стадии также состоят из последовательно совершаемых действий, которые называют этапами определенной стадии производства. При этом административно-процессуальные нормы, регулирующие административные производства, как правило, содержатся в кодифицированных законах федерального уровня (КоАП РФ, Трудовой кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ) или в федеральных законах ("Об исполнительном производстве", "О государственной гражданской службе РФ" и др.).

И здесь имеется важный концептуальный момент. В силу того что любое административно-юрисдикционное производство возникает в результате конфликта, юридического спора или нарушения норм права в различных сферах государственного управления и при этом хотя бы одной из сторон является орган публичной власти (его должностное лицо), наделенное властными полномочиями по разрешению административно-юрисдикционного дела, его процессуальные действия не должны регулироваться многочисленными подзаконными нормативными актами всевозможных исполнительных органов публичной власти федерального, регионального и муниципального уровня. Вынесенное по делу решение в рамках административного производства во внесудебном или обязательном досудебном порядке может не удовлетворить одну из сторон, и в этом случае административный спор будет разрешен судебными органами в рамках проведения судебного административно-юрисдикционного процесса. Для того чтобы у судов при осуществлении судебного контроля над деятельностью органов исполнительной власти не возникало вопросов о законности ведомственных нормативных правовых актов по реализации административных производств, все юрисдикционные административно-процессуальные нормы должны содержаться исключительно в законах.

...


Цена: 10.00 RUB
Количество:
Отзыв