Введение
Значительная часть контрольных (надзорных) полномочий реализуется на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Несмотря на значительное влияние этого вида государственного регулирования на предпринимательский климат до сих пор ему уделялось мало внимания. Цель данной работы - восполнить образовавшийся пробел, дать комплексное описание состояния контроля (надзора) на региональном уровне и указать пути повышения его результативности.
В данной публикации проводится инвентаризация контрольно-надзорных полномочий на уровне региона и муниципалитета, включая делегированные полномочия, дается описание практики организации контрольных органов на региональном и муниципальном уровнях и их ресурсной обеспеченности. Рассматривается нормативно-правовое регулирование исполнения каждого контрольного полномочия, даются предложения по повышению эффективности и развитию системы контроля и надзора на региональном и муниципальном уровнях. В публикации содержится также анализ лучшей практики организации муниципального контроля.
В качестве фактического материала использовались годовые доклады органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления об осуществлении контроля (надзора), представленные в Минэкономразвития России, данные форм статистического наблюдения из федеральной государственной информационной системы мониторинга контрольно-надзорной деятельности ИС "Мониторинг", нормативно-правовые акты, официальные интернет-сайты контрольных органов.
Актуальность данной публикации обусловлена неэффективностью практики исполнения контрольных полномочий на региональном и муниципальном уровнях, не раз констатировавшейся в годовом докладе Минэкономразвития России "Об организации системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации". Существенная часть полномочий по контролю не исполняется во многом по причине нехватки материальных и кадровых ресурсов, распространена практика незаконного привлечения к исполнению контрольных полномочий региональных и муниципальных учреждений и предприятий, правовое регулирование характеризуется пробелами и неточностями. Вышесказанное относится, прежде всего, к муниципальному уровню, но верно также и для большинства субъектов Российской Федерации.
В данной работе сформулированы предложения по перечням контрольных полномочий регионального и муниципального уровней, разработке правовой базы, обеспечивающей надлежащие правовые основания для исполнения контрольных полномочий, включая предложения по корректировке нормативно-правовой базы на федеральном уровне и ликвидации противоречий в нормативных правовых актах разного уровня.
Часть I. КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1. Контрольно-надзорные полномочия субъектов Российской Федерации
В соответствии с установленной Конституцией Российской Федерации и действующим федеральным законодательством моделью федеративного устройства все контрольные полномочия субъекта Российской Федерации могут быть подразделены на две группы:
1) собственные полномочия субъектов Российской Федерации;
2) делегированные полномочия, т.е. федеральные полномочия, осуществление которых передано субъектам Российской Федерации.
1.1. Виды собственных контрольно-надзорных полномочий субъектов Российской Федерации
Собственными полномочиями субъектов Российской Федерации являются полномочия по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации и полномочия субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными субъектами самостоятельно за счет средств регионального бюджета. Предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации сформулированы в ст. 73 Конституции Российской Федерации по остаточному принципу: все, что не отнесено к предметам исключительного ведения Федерации (ст. 71) и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72), является сферой исключительной компетенции субъектов. Поскольку ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации содержат крайне обширные перечни предметов ведения, сфера исключительного ведения субъектов Российской Федерации фактически отсутствует.
В результате перечень собственных региональных полномочий ограничен полномочиями субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемыми данными субъектами самостоятельно за счет средств регионального бюджета. Перечень таких полномочий закреплен в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) и содержит 95 полномочий, из которых 10 являются контрольными.
Кроме того, отдельные виды контроля - это составные части иных собственных полномочий субъектов. Примером может служить государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (ст. 11 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"), которые являются частью полномочия по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения (подп. 15 п. 2 ст. 26.3 Законам 184-ФЗ).
Все собственные контрольно-надзорные полномочия субъектов Российской Федерации (как указанные, так и не обозначенные в Законе N 184-ФЗ) могут быть разделены на III группы:
I группа - контрольные полномочия, которые полностью подпадают под действие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ);
II группа - контрольные полномочия, которые подпадают под действие Закона N 294-ФЗ, но в отношении их федеральными законами могут быть установлены особенности;
III группа - контрольные полномочия, которые хотя и осуществляются в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, но исключены из сферы действия Закона N 294-ФЗ в силу специальной оговорки в законе (сюда же можно отнести те виды контроля, которые не подпадают под действие Закона N 294-ФЗ, поскольку осуществляются в отношении иных субъектов: только физических лиц или только государственных и муниципальных органов).
Стоит оговориться, что большинство видов контроля из первой группы могут осуществляться также в отношении физических лиц. Однако в этом случае нормы Закона N 294-ФЗ не применяются.
Перечень видов регионального контроля, являющихся собственными полномочиями субъектов Российской Федерации, приведены в табл. 1.1 - 1.3.
Таблица 1.1
Собственные контрольные полномочия субъектов Российской
Федерации, полностью подпадающие под действие
Закона N 294-ФЗ
|
N
|
Вид контроля
|
Основание в отраслевом
НПА
|
Основание в
Законе N 184-ФЗ
|
|
1
|
Государственный
экологический надзор при
осуществлении хозяйственной
и иной деятельности, за
исключением деятельности с
использованием объектов,
подлежащих федеральному
государственному
экологическому надзору, в
том числе:
|
Статья 65 Федерального
закона от 10 января
2002 г. N 7-ФЗ
"Об охране окружающей
среды"
|
Подпункт 56 п. 2
ст. 26.3
|
|
1.1
|
- государственный надзор за
геологическим изучением,
рациональным использованием
и охраной недр
|
Статья 37 Закона РФ
от 21 февраля 1992 г.
N 2395-1 "О недрах"
|
-
|
|
1.2
|
- государственный надзор в
области обращения с
отходами
|
Статья 25 Федерального
закона от 24 июня 1998
г. N 89-ФЗ "Об отходах
производства и
потребления"
|
-
|
|
1.3
|
- государственный надзор в
области охраны атмосферного
воздуха
|
Статья 24 Федерального
закона от 4 мая 1999
г. N 96-ФЗ "Об охране
атмосферного воздуха"
|
-
|
|
1.4
|
- государственный надзор в
области использования и
охраны водных объектов
|
Статья 36 Водного
кодекса Российской
Федерации от 3 июня
2006 г. N 74-ФЗ
|
-
|
|
1.5
|
- государственный надзор в
области охраны и
использования особо
охраняемых природных
территорий
|
Статья 33 Федерального
закона от 14 марта
1995 г. N 33-ФЗ "Об
особо охраняемых
природных территориях"
|
Подпункт 8.1 п.
2 ст. 26.3
|
|
1.6
|
- государственный
экологический надзор в
области охраны озера Байкал
(3 субъекта РФ)
|
Статья 19 Федерального
закона от 1 мая
1999 г. N 94-ФЗ "Об
охране озера Байкал"
|
Нет
|
|
2
|
Контроль в установленном
федеральным
законодательством порядке
платы за негативное
воздействие на окружающую
среду по объектам
хозяйственной и иной
деятельности, за
исключением объектов,
подлежащих федеральному
государственному
экологическому контролю
|
Статья 6 Федерального
закона от 10 января
2002 г. N 7-ФЗ
"Об охране окружающей
среды"
|
Подпункт 56 п. 2
ст. 26.3
|
|
3
|
Государственный контроль и
надзор в области долевого
строительства
многоквартирных домов и
(или) иных объектов
недвижимости
|
Статья 23 Федерального
закона от 30 декабря
2004 г. N 214-ФЗ "Об
участии в долевом
строительстве
многоквартирных домов
и иных объектов
недвижимости и о
внесении изменений в
некоторые
законодательные акты
Российской Федерации"
|
Подпункт 42.1
п. 2 ст. 26.3
|
|
4
|
Государственный жилищный
надзор
|
Статья 20 Жилищного
кодекса Российской
Федерации
от 29 декабря 2004 г.
N 188-ФЗ
|
Подпункт 61
п. 2 ст. 26.3
|
|
5
|
Государственный контроль за
соблюдением требований
законодательства об
энергосбережении и о
повышении энергетической
эффективности организациями
независимо от их
организационно-правовых
форм и форм собственности,
их руководителями,
должностными лицами, а
также физическими лицами
|
Статья 28 Федерального
закона от 23 ноября
2009 г. N 261-ФЗ "Об
энергосбережении и
о повышении
энергетической
эффективности и
о внесении изменений
в отдельные
законодательные акты
Российской Федерации"
|
Подпункт 65 п. 2
ст. 26.3
|
|
6
|
Государственный надзор в
области технического
состояния самоходных машин
и других видов техники
|
Постановление
Правительства
Российской Федерации
от 13 декабря 1993 г.
N 1291 "О
государственном
надзоре за техническим
состоянием самоходных
машин и других видов
техники в Российской
Федерации"
|
Подпункт 57 п. 2
ст. 26.3
|
|
7
|
Государственный контроль в
области сохранения,
использования,
популяризации и
государственной охраны
объектов культурного
наследия
|
Статья 11 Федерального
закона от 25 июня 2002
г. N 73-ФЗ "Об
объектах культурного
наследия (памятниках
истории и культуры)
народов Российской
Федерации"
|
Подпункт 15 п. 2
ст. 26.3
|
|
8
|
Государственный
ветеринарный надзор, в том
числе:
|
Статья 8 Закона
Российской Федерации
от 14 мая 1993 г. N
4979-1 "О ветеринарии"
|
Подпункт 49.2
п. 2 ст. 26.3
|
|
8.1
|
- контроль деятельности
специалистов в области
ветеринарии
|
Статья 3 Закона
Российской Федерации
от 14 мая 1993 г. N
4979-1 "О ветеринарии"
|
|
|
9
|
Государственный надзор за
сохранностью автомобильных
дорог регионального и
межмуниципального значения
|
Статья 12 Федерального
закона от 8 ноября
2007 г. N 257-ФЗ "Об
автомобильных дорогах
и о дорожной
деятельности в
Российской Федерации
и о внесении
изменений в отдельные
законодательные акты
Российской Федерации"
|
Подпункт 11.1
п. 2 ст. 26.3
|
|
10
|
Государственный контроль
(надзор) за соблюдением
требований в области
торговой деятельности
|
Статья 16 Федерального
закона от
28 декабря 2009 г.
N 381-ФЗ "Об основах
государственного
регулирования торговой
деятельности в
Российской Федерации"
|
Подпункт 69 п. 2
ст. 26.3
|
|
11
|
Государственный контроль
(надзор) за деятельностью
гарантирующих поставщиков в
части обеспечения надежного
энергоснабжения населения
|
Статья 21 Федерального
закона от 26
марта 2003 г. N 35-ФЗ
"Об электроэнергетике"
|
Нет
|
|
12
|
Контроль за реализацией
инвестиционных программ
территориальных сетевых
организаций
|
-
|
Нет
|
|
13
|
Контроль за доставкой
обязательного экземпляра
получателям документов
|
Статья 21 Федерального
закона от 29 декабря
1994 г. N 77-ФЗ "Об
обязательном
экземпляре документов"
|
Подпункт 16 п. 2
ст. 26.3
|
|
14
|
Контроль за исполнением
принятых в соответствии с
федеральными законами
законов и иных нормативных
правовых актов субъекта
Российской Федерации в
области санитарно-
эпидемиологического
благополучия
|
Статья 6 Федерального
закона от 30 марта
1999 г. N 52-ФЗ
"О санитарно-
эпидемиологическом
благополучии
населения"
|
Нет
|
|
15
|
Контроль за исполнением
законов и иных нормативных
правовых актов субъектов
Российской Федерации,
регулирующих отношения в
области охраны и
использования объектов
животного мира и среды их
обитания
|
Статья 6.1
Федерального закона от
24 апреля 1995 г.
N 52-ФЗ "О животном
мире"
|
Нет
|
|
16
|
Контроль и надзор за
обеспечением санитарной
(горно-санитарной) охраны
природных лечебных
ресурсов,
лечебно-оздоровительных
местностей и курортов
|
Статья 16 Федерального
закона от 23 февраля
1995 г. N 26-ФЗ "О
природных лечебных
ресурсах, лечебно-
оздоровительных
местностях и курортах"
|
Нет
|
|
17
|
Государственный надзор в
области племенного
животноводства
|
Статья 15.1
Федерального закона
от 3 августа 1995 г.
N 123-ФЗ "О племенном
животноводстве"
|
Нет
|
|
18
|
Государственный надзор в
области семеноводства
|
Статья 37.1
Федерального закона
от 17 декабря 1997 г.
N 149-ФЗ "О
семеноводстве"
|
Нет
|
|
19
|
Контроль за соблюдением
законодательства об
архивном деле в Российской
Федерации
|
Статья 16 Федерального
закона от 22
октября 2004 г. N
125-ФЗ "Об архивном
деле в Российской
Федерации"
|
Подпункт 3 п. 2
ст. 26.3
|
|
20
|
Контроль за готовностью
транспортных средств,
предоставляемых Вооруженным
силам РФ, другим войскам,
воинским и специальным
формированиям в период
мобилизации и в военное
время
|
Пункт 28
Положения о
военно-транспортной
обязанности,
утвержденного Указом
Президента Российской
Федерации от 2 октября
1998 г. N 1175
|
Подпункт 52 п. 2
ст. 26.3
|
Таблица 1.2
Собственные контрольные полномочия субъектов Российской
Федерации, не подпадающие под действие Закона N 294-ФЗ,
в отношении которых федеральными законами могут быть
установлены особенности
|
N
|
Вид контроля
|
Основание в отраслевом
НПА
|
Основание в
Законе N 184-ФЗ
|
|
1
|
Государственный
строительный надзор
|
Статья 54
Градостроительного
кодекса Российской
Федерации от
29 декабря 2004 г.
N 190-ФЗ
|
Подпункт 42.2
п. 2 ст. 26.3
|
|
2
|
Государственный
надзор за применением
подлежащих государственному
регулированию цен (тарифов)
на товары (услуги), в том
числе:
|
|
Подпункт 55.1
п. 2 ст. 26.3
|
|
2.1
|
- государственный контроль
(надзор) за регулируемыми
государством ценами
(тарифами) в
электроэнергетике
|
Статья 29.2
Федерального закона от
26 марта 2003 г.
N 35-ФЗ "Об
электроэнергетике"
|
-
|
|
2.2
|
- государственный контроль
(надзор) в области
регулирования цен (тарифов)
в сфере теплоснабжения
|
Статья 12.1
Федерального закона от
27 июля 2010 г.
N 190-ФЗ "О
теплоснабжении"
|
-
|
|
2.3
|
- государственный контроль
(надзор) в области
регулирования тарифов и
надбавок в коммунальном
комплексе, в том числе:
|
Статья 17 Федерального
закона от 30 декабря
2004 г. N 210-ФЗ "Об
основах регулирования
тарифов организаций
коммунального
комплекса"
|
-
|
|
2.3.1
|
- государственный контроль
за соблюдением стандартов
раскрытия информации
организациями коммунального
комплекса
|
-
|
-
|
|
2.4
|
- контроль за соблюдением
предельных размеров платы
за проведение технического
осмотра транспортных
средств <1>
|
Статья 9 Федерального
закона от 1 июля 2011
г. N 170-ФЗ "О
техническом осмотре
транспортных средств и
о внесении
изменений в отдельные
законодательные акты
Российской Федерации"
|
-
|
|
3
|
Государственный контроль
деятельности субъектов
естественных монополий
|
Статьи 5 и 7
Федерального закона от
17 августа 1995 г.
N 147-ФЗ "О
естественных
монополиях"
|
Подпункт 55.1
п. 2 ст. 26.3
|
|
4
|
Государственный надзор за
проведением региональных
лотерей
|
Статья 21 Федерального
закона от 11 ноября
2003 г. N 138-ФЗ "О
лотереях"
|
Подпункт 72 п. 2
ст. 26.3
|
|
5
|
Государственный контроль
при обращении лекарственных
средств (в части контроля
за применением цен на
лекарственные препараты,
включенные в перечень
жизненно необходимых и
важнейших лекарственных
препаратов, организациями
оптовой торговли, аптечными
организациями,
индивидуальными
предпринимателями, имеющими
лицензию на
фармацевтическую
деятельность)
|
Статьи 6 и 9
Федерального закона от
12 апреля 2010 г.
N 61-ФЗ "Об обращении
лекарственных средств"
|
Подпункт 55.1
п. 2 ст. 26.3
|
|
6
|
Региональный
государственный контроль за
соблюдением юридическими
лицами и индивидуальными
предпринимателями
законодательства,
регулирующего оборот лома
цветных и черных металлов,
а также условий,
предусмотренных лицензиями
на осуществление заготовки,
переработки и реализации
лома цветных или черных
металлов <2>
|
Статьи 12 и 19
Федерального закона
от 4 мая 2011 г.
N 99-ФЗ "О
лицензировании
отдельных видов
деятельности"
|
Нет
|
|
7
|
Лицензионный контроль за
розничной продажей
алкогольной продукции
|
Статья 6 Федерального
закона от 22 ноября
1995 г. N 171-ФЗ "О
государственном
регулировании
производства и оборота
этилового спирта и
алкогольной продукции
и об ограничении
потребления (распития)
алкогольной продукции"
|
Нет
|